生态环境分区管控、环评、排污许可三项制度，作为生态文明制度体系的核心组成部分天添盈，构成了源头预防、过程管控、末端治理的全链条生态环境管理闭环。在当前，深化三项制度改革尤其是排污许可制度改革，实现制度间精准衔接、高效协同，对提升生态环境治理现代化水平、支撑高质量发展具有重要意义。如何理解以制度协同改革引领排污许可制度优化，中国环境报记者对生态环境部环境规划院名誉院长、中国工程院院士王金南进行了专访。
中国环境报：在美丽中国建设背景下，生态环境分区管控、环评、排污许可三项制度的定位分别是什么，它们之间又存在着怎样的关系？
王金南：从制度定位来看，生态环境分区管控为各类开发建设活动提供生态环境的“底线”和“边框”，这是制度的立足点和出发点。我认为，分区管控不仅是生态环境源头预防体系的基础性制度，还应成为生态环境管理的基础性制度。生态环境分区管控为建设美丽中国提供了保障和目标，其中生态保护红线某种意义上是建设美丽中国的生态景观线，环境质量底线是美丽中国环境“颜值”线，资源利用上线是美丽中国的绿色发展线。
环评是源头预防的主体性制度，是把控规划和项目环境准入的重要关口。历经40多年的发展，环评制度体系总体上比较健全，目前面临一些深化改革的问题，需要在减轻基层负担的同时把好准入关。排污许可作为固定污染源监管体系的核心制度，是连接源头管控与末端治理的关键枢纽，要实现对固定污染源全生命周期的精准监管。
从制度联系来看，三者在逻辑上环环相扣，贯穿生态环境管理全链条，形成了“空间管控—准入把关—排放监管”的逻辑闭环。生态环境分区管控为环评提供空间约束的指导，环评提出的污染防治要求需纳入排污许可管理，排污许可的执行情况则反向检验分区管控和环评制度的实施成效。三者均以改善环境质量为核心目标，以精准管控为实施路径，共同支撑生态环境制度体系建设。
从制度区别来看，主要有以下几点。其一，管控维度不同。生态环境分区管控聚焦空间维度，强调分区域、差异化管控，解决“在哪里能发展、能发展什么”的问题；环评聚焦决策维度，强调事前预防，解决“建设项目是否可行、如何降低影响”的问题；排污许可聚焦排放维度，强调过程与末端管控，解决“排污单位如何合法排放、排放多少”的问题。
其二，管控对象不同。生态环境分区管控以管控单元为对象，覆盖我国全域空间；环评以规划方案或建设项目为对象，聚焦具体开发建设活动；排污许可以固定污染源为对象，覆盖各类排污单位。
其三，实施时序不同。生态环境分区管控具有基础性、前置性，在管理最前端，为后续管理提供框架；环评实施于规划和项目决策阶段，处于源头预防端；排污许可实施于项目建成运营阶段，贯穿生产全周期。
中国环境报：深化生态环境分区管控制度改革对三项制度协同有怎样的意义天添盈，如何进一步推动生态环境分区管控制度改革？
王金南：生态环境分区管控作为三项制度协同的基础，某种意义上可以看作是一种“许可”或者许可的依据。要在制度联动的视角下推进分区管控制度改革，提升其科学性和可操作性，为后续环评、排污许可制度优化提供基础性前提和支撑。具体来讲，需要做好三方面工作。
一是以环境要素为核心，加强多要素协同管控。从本质上来讲，生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线中，环境质量底线是当前生态环境部门的首要抓手，因此分区管控要以环境要素的分区管理和质量管控为重中之重。
具体来讲，对于大气环境、水环境等目前管理比较成熟的要素，要充分做好与相关司局管理层面的衔接，对于噪声、地下水、重金属等的管控，要结合地方的实际问题和管理需求，探索其分区管控的技术路径和管理模式，逐步推动纳入管控体系，不断织密加厚要素管控分区和管控要求，夯实生态环境空间基础数据库的“一张图”。
二是以分区管控为牵引，支撑标准精准制定。建立分区管控与质量标准制定的联动机制，打破“一刀切”的标准制定模式。根据不同管控单元的环境质量目标、污染特征和承载能力，制定并实施差异化的污染物排放标准，实施分级分类管理。例如，在重点管控单元实施更严格的排放限值，倒逼企业提升污染治理水平，在环境质量达标的一般管控单元，适当放宽标准，兼顾生态保护和经济发展。同时，将分区管控实施成效作为标准修订的重要依据之一，对环境质量改善压力大、问题突出的区域，及时修订完善相关标准，增强标准的针对性和可操作性。
三是健全制度保障体系，提升管控效能。一方面要加快推进法制化进程，目前分区管控相关内容已经纳入生态环境法典草案三审稿，海南、厦门等地也已经出台了地方性专项法规，后续国家层面可考虑研究制定国务院法规。完善技术标准体系，要以总纲为基础，把管控单元划定、清单编制等技术要求进一步细化，提升管控科学性与规范性。此外，还要强化信息化和数智化支撑，整合多部门数据资源，与其他业务系统信息共享、业务协同，实现管控要求的智能化研判与落地应用，提升便企利民服务效能。要完善实施成效跟踪评估机制，通过生态环境保护督察、美丽中国成效考核等方式，进一步加大制度落地执行力度。
中国环境报：排污许可制未来核心改革方向有哪些？如何以协同改革为抓手优化排污许可制度？
王金南：排污许可制的核心发展愿景，是建成一个系统完备、科学规范、运行高效的“一证式”固定污染源监管体系。这意味着固定源管控模式将从排放口粗放式管控转向精细化管控，从主要污染物管控转向碳污协同管控，从排放达标管控转向质量达标管控，从一般排污情形管控转向日常与特殊时段结合的综合管控。
围绕上述愿景，当前推动排污许可制核心改革任务建议聚焦五个维度。一是全要素覆盖，将大气、水、工业噪声、固废等所有污染物及排放口纳入管理，同步涵盖CO2等温室气体。二是全联动管理，实现与分区管控、环评、总量控制等制度的有效衔接。三是全周期管控，形成从源头准入、过程控制到后期监管的全过程管理链条。四是推动质量达标，完成从“浓度控制”向“浓度与总量双重控制，并衔接环境质量”的转变。五是落实企业责任，强化企业主体责任与第三方信用管理，构建权责清晰的管理体系。
优化排污许可制度，关键实施体系与路径可重点从以下三方面开展。一是构建以环境质量目标为导向的许可排放量核定体系。从我国环境形势与管理需求出发，以解决城市层面甚至是更加微小的控制单元的关键污染问题为目标，逐步提升许可量限值管理的精度和维度，因地制宜建立具有针对性、科学性、可操作性的许可排放限值核定技术路线图。
二是推动环境管理制度全联动管理。对于分区管控、环评和排污许可制的衔接，主要从管理范围、核算方法、管理载体、监管执法、管理流程等五方面进行衔接。此外，排污许可制还需进一步强化与总量控制、环境统计、监测、环境保护税、排污权交易、生态环境执法等制度的衔接。
三是以“一证式”管理推进固定源减污降碳协同管理。进一步扩大排污许可证内涵和外延，把温室气体纳入管理范畴。全面将碳排放的强度、总量、管控要求等纳入排污许可证中，推动碳评要求与排污许可管理刚性衔接。在基础信息统一管理上，可依托全国排污许可证管理信息平台，实现全国碳市场温室气体和常规污染物排放信息的统一申报与管理。在减污降碳协同控制上，通过排污许可“一证式”管理，将污染物排放控制与碳排放控制统一考虑，从能耗管理、清洁能源使用、管控措施、减排路径等方面，推动固定源落实减污降碳措施。
来源：（中国环境网）
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责任编辑：李欣然 天添盈
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